WTO ĐÃ THAY ĐỔI TRUNG QUỐC NHƯ THẾ NÀO [1]

Di Sản Hỗn Hợp Của Sự Ràng Buộc Kinh Tế

Khi Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới vào năm 2001, sự kiện này đã được ca ngợi là một bước phát triển then chốt cho hệ thống kinh tế toàn cầu và là một dấu ấn sâu đậm cho cam kết cải cách của đất nước. Phải mất 15 năm đàm phán dài để đạt được thỏa thuận, phản ánh thách thức của việc dung hòa nền kinh tế chỉ huy cộng sản của Trung Quốc với các quy tắc thương mại toàn cầu và sự kiên quyết của cộng đồng quốc tế rằng Trung Quốc phải ký vào các cam kết và điều kiện đầy tham vọng. Các quan chức Hoa Kỳ hy vọng nhiều rằng những điều khoản gia nhập đó sẽ giúp Trung Quốc đi vào con đường tự do hóa thị trường và đưa đất nước này hòa nhập vào trật tự kinh tế toàn cầu. Tổng thống Hoa Kỳ Bill Clinton gọi việc Bắc Kinh gia nhập WTO là “cơ hội quan trọng nhất mà chúng tôi có để tạo ra sự thay đổi tích cực ở Trung Quốc kể từ những năm 1970” và lập luận rằng điều đó sẽ “cam kết Trung Quốc tuân theo các quy tắc của hệ thống mậu dịch quốc tế”.

Chủ tịch Trung Quốc Giang Trạch Dân và Thủ tướng Trung Quốc Chu Dung Cơ đã đưa ra quyết tâm tương tự trong việc đảm bảo tư cách thành viên WTO. Theo quan điểm của họ, việc gia nhập tổ chức này không chỉ phù hợp với một quốc gia có quy mô và tiềm năng kinh tế như Trung Quốc; nó cũng sẽ buộc Trung Quốc tiến hành các cải cách cần thiết trong nước. Truyền thông nhà nước Trung Quốc vào thời điểm đó đã lưu ý rằng việc gia nhập WTO sẽ “thúc đẩy quá trình cải cách và mở cửa của Trung Quốc”; thúc đẩy “làm sạch luật, quy định và chính sách” (cleaning up of laws, regulations, and policies); tạo điều kiện cho việc thiết lập một “hệ thống tư pháp công bằng, hiệu quả”; và mang lại sự cạnh tranh bên ngoài rất cần thiết cho các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hoạt động kém hiệu quả của đất nước. Trung Quốc đã chấp nhận các điều khoản nghiêm ngặt hơn nhiều so với bất kỳ thành viên mới nào khác trước hoặc kể từ đó. Những cam kết này không chỉ bao gồm việc cắt giảm lớn thuế quan đối với hàng nhập khẩu vào Trung Quốc mà còn là một cuộc đại tu sâu rộng các thể chế và chính sách trong nước để cho phép các lực lượng thị trường tự do kiểm soát nền kinh tế. Bắc Kinh cam kết cải thiện pháp quyền bằng cách tăng cường các tòa án và tăng cường bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, để cho phép các công ty tự chủ nhiều hơn và hạn chế sự can thiệp của chính phủ vào công việc của họ, đồng thời sửa đổi quy định để quản trị minh bạch hơn.

Những cam kết như vậy tạo ra dự đoán rộng rãi rằng việc Trung Quốc gia nhập WTO sẽ mang lại sự thay đổi lớn và gắn chặt một Trung Quốc đang trỗi dậy vào các mạng lưới và thể chế kinh tế toàn cầu. Nhưng những hy vọng này bây giờ dường như là mơ tưởng. Vào năm 2018, văn phòng của Robert Lighthizer, đại diện thương mại Hoa Kỳ, tuyên bố rằng Hoa Kỳ đã “sai lầm trong việc hỗ trợ Trung Quốc gia nhập WTO,” cho rằng “chế độ thương mại trọng thương do nhà nước lãnh đạo” của Trung Quốc là “không phù hợp với thị trường- cách tiếp cận dựa trên hình dung rõ ràng của các thành viên WTO. ” Kurt Campbell và Ely Ratner, hai cựu quan chức của chính quyền Obama, đã tuyên bố trên các trang này vào năm 2018 rằng “trật tự quốc tế tự do đã không thu hút hoặc ràng buộc Trung Quốc một cách mạnh mẽ như mong đợi”. Theo hầu hết các tài khoản, ở Washington và rộng hơn, mô hình kinh tế của Trung Quốc đã không chuyển sang chủ nghĩa thị trường tự do kể từ năm 2001 mà thay vào đó hợp nhất thành một hình thức chủ nghĩa tư bản nhà nước mà Bắc Kinh hy vọng sẽ xuất khẩu ra toàn cầu. Việc trở thành thành viên WTO, theo thỏa thuận mới, đã cho phép Trung Quốc tiếp cận nền kinh tế Mỹ và toàn cầu khác mà không buộc nước này phải thực sự thay đổi hành vi của mình, gây ra những hậu quả tai hại cho người lao động và tiền lương trên toàn thế giới. Trung Quốc dường như tuân thủ các quy tắc quốc tế và vẫn chơi theo luật của riêng mình, tận dụng các kẽ hở và các nhà hoạch định chính sách ngây thơ ở nước ngoài. Nhưng nếu hy vọng về việc gia nhập WTO của Trung Quốc bị thổi phồng quá mức, thì sự đồng thuận mới này cũng vậy, nó đơn giản hóa một câu chuyện phức tạp chứa đựng những bài học khác nhau về con đường và triển vọng cải cách của Trung Quốc cũng như về tương lai của tự do hóa thương mại trên toàn cầu. Trung Quốc chắc chắn đã không đi theo con đường mà Clinton hình dung — hoặc, về vấn đề đó, mà Giang Trạch Dân và Chu Dung Cơ đã đoán trước. Nhưng thay vì đánh giá việc gia nhập WTO của Trung Quốc trên các khía cạnh phân loại thành công hay thất bại, một cách hiệu quả hơn trong tương lai là hiểu cách thức mà tư cách thành viên WTO đã dẫn đến thay đổi tích cực ở Trung Quốc — và khi nào và tại sao sự thay đổi tích cực đó bắt đầu chậm lại sau đó đảo ngược lại. Việc gia nhập WTO có tác động tự do hóa mạnh mẽ hơn ở một số khu vực của Trung Quốc so với những nơi khác, và tự do hóa ở một số thời điểm có hiệu lực mạnh mẽ hơn ở một số thời điểm. Ít nhất trong một vài năm, việc Trung Quốc gia nhập cơ quan mậu dịch đã hỗ trợ các nhà cải cách Trung Quốc và giúp nhà chức trách thúc đẩy những thay đổi cần thiết, trong quá trình cho thấy rằng các thể chế đa phương có thể thúc đẩy cải cách trong nước Trung Quốc. Nhưng động lực cải cách bị lung lay, và các tác nhân khác bên trong Trung Quốc đẩy theo hướng ngược lại, hướng nền kinh tế về phía nhà nước kiểm soát nhiều hơn. Không thể thúc đẩy sự thay đổi tích cực ở Trung Quốc, nhưng nó sẽ không đồng đều, có nhiều tranh chấp và đòi hỏi áp lực và sự tham gia liên tục từ bên ngoài.

TỔNG HỢP CÁC THÀNH PHẦN
Trung Quốc lần đầu tiên bắt tay vào con đường cải cách dưới thời Đặng Tiểu Bình vào năm 1978, khi nhà lãnh đạo Trung Quốc bắt đầu từng bước mở cửa nền kinh tế bằng cách phi tập thể hóa nông nghiệp. Bắc Kinh đã đẩy nhanh những cải cách theo định hướng thị trường này trong những năm tiếp theo, tạo thêm thời gian cho các doanh nghiệp tư nhân, mở cửa cho các công ty nước ngoài và dần dần tư nhân hóa các DNNN lớn. Một nền kinh tế đã trở nên suy yếu vào những năm 1970 đang phát triển với tốc độ chóng mặt gần 10% mỗi năm vào cuối những năm 1990. Nhưng câu chuyện về tăng trưởng nhanh chóng và tự do hóa sơ khai đó đã che giấu một hình ảnh phức tạp hơn nhiều: nền kinh tế Trung Quốc bao gồm một nhóm các chủ thể khác nhau theo đuổi những lợi ích khác nhau, đôi khi trái ngược nhau. Việc gia nhập WTO năm 2001 là một cơ hội cho những người ủng hộ tự do hóa thị trường của đất nước, nhưng nhiều người khác lại né tránh hoặc vẫn giữ thái độ thù địch với cải cách tự do hóa.

Nhà nước Trung Quốc rộng lớn, rộng khắp và có tính phi tập trung cao, đặc biệt là khi nói đến chính sách kinh tế. Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) bao gồm khoảng 90 triệu thành viên, điều này sẽ khiến tổ chức này lớn hơn quốc gia đông dân thứ 16 trên thế giới (Cộng hòa Dân chủ Congo, với dân số khoảng 89 triệu người). Các thành viên của nó có nhiều gốc gác và quan điểm khác nhau, từ các giám đốc điều hành có kinh nghiệm kinh doanh quốc tế cho đến những đảng viên cốt cán quan liêu, những người luôn hăng hái nghiên cứu những lý tưởng mà Chủ tịch Tập Cận Bình nêu rõ. Chính quyền trung ương giám sát hơn 30 tỉnh, hàng trăm thành phố và hàng nghìn quận. Kết quả là, Bắc Kinh từ lâu đã phải vật lộn để điều phối, triển khai và thực thi các chính sách trên cả nước. Các chính phủ địa phương được toàn quyền quyết định về cách điều hành nền kinh tế địa phương của họ. Các chủ tịch tỉnh và thị trưởng cạnh tranh với các tỉnh láng giềng cốt tạo ra tốc độ tăng trưởng ngày càng cao và ngoạn mục hơn, và họ có đủ quyền tự chủ để ban hành có chọn lọc, diễn giải một cách sáng tạo và thậm chí phá bỏ các hướng dẫn từ Bắc Kinh.

Khi Trung Quốc chuẩn bị gia nhập WTO, hệ thống điều hành kinh tế của nước này hoàn toàn bị trộn lẫn. Một số tác nhân trong đảng-nhà nước khổng lồ của Trung Quốc ủng hộ tự do hóa dựa trên các nguyên tắc thị trường tự do. Những người khác ủng hộ một chiến lược tương tự như những chiến lược được Nhật Bản và Hàn Quốc áp dụng nhiều thập kỷ trước, liên quan đến việc đưa ra các khuyến khích tài chính và thiết lập các biện pháp hành chính để hỗ trợ các công ty trong các ngành được coi là chiến lược. Và vẫn còn những người khác cố vấn tuân thủ nền kinh tế chỉ huy của Trung Quốc.

Các tác nhân khác nhau trong nền kinh tế lớn và phức tạp của Trung Quốc đã phải tính đến sự thay đổi kinh khủng khi gia nhập WTO. Việc gia nhập đã tạo ra nhiều thay đổi đáng kể và củng cố bàn tay của những người cải cách đất nước, những người trong vài năm đầu sau khi gia nhập WTO đã thực hiện cắt giảm lớn thuế nhập khẩu, nới lỏng các quy định xung quanh giấy phép kinh doanh để tạo ra cạnh tranh tư nhân trong nước và nước ngoài, thu hẹp khu vực quốc doanh, và nâng cao chức năng của các lực lượng thị trường trong nền kinh tế. Bắc Kinh tăng cường pháp quyền và bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ để cải thiện đáng kể tính dễ dàng và dự đoán trước của hoạt động kinh doanh ở Trung Quốc và hạn chế sự can thiệp của chính phủ.

Chính quyền trung ương đã thúc đẩy phần lớn sự thay đổi do họ cảm thấy áp lực phải tuân thủ các quy định của WTO nhiều hơn so với các tỉnh và thành phố bị hạ thấp trong hệ thống phân cấp hành chính. Việc trở thành thành viên của WTO đã thúc đẩy Bắc Kinh tiến hành một cuộc đại tu mạnh mẽ về luật pháp và quy định để đưa luật pháp và chính sách trong nước tuân thủ với hệ thống thương mại quốc tế. Ví dụ: nó đã sửa đổi luật quy định chất lượng sản phẩm, với mục đích cải thiện tiêu chuẩn và tăng cường khả năng của nhà nước trong việc bảo vệ chống lại hàng giả và hàng kém chất lượng. Nó đã cải cách luật kiểm tra hàng hóa để tạo ra một quy trình chứng nhận chung cho hàng hóa nước ngoài và hàng hóa trong nước, đồng thời đưa ra những cải cách tương tự đối với luật hải quan; các quy tắc quản lý sản phẩm dược phẩm; và luật bản quyền, bằng sáng chế và nhãn hiệu. Nó cũng đại tu các thể chế kinh tế quốc gia để tăng cường năng lực quản lý của nhà nước, hợp nhất một số cơ quan để loại bỏ sự chồng chéo. Tổng cục Giám sát, Kiểm tra và Kiểm dịch Chất lượng (AQSIQ) mới dẫn đầu việc đánh giá hơn 21.000 tiêu chuẩn kỹ thuật trong nước, bãi bỏ khoảng 1.400 tiêu chuẩn trong số đó và sửa đổi hơn 9.000 tiêu chuẩn khác để đưa chế độ tiêu chuẩn của quốc gia này phù hợp với các quy định của WTO.

Các nỗ lực tự do hóa của chính phủ trung ương không chỉ dừng lại ở các cải cách pháp lý và thể chế. Bắc Kinh đã thành lập các trung tâm nghiên cứu và cố vấn ở nhiều nơi khác nhau của đất nước để cung cấp hướng dẫn về các vấn đề liên quan đến các quy định và thủ tục của WTO. Các nhà chức trách đã phát động một chiến dịch quốc gia thông qua các phương tiện truyền thông nhà nước để nâng cao nhận thức về hậu quả của việc đất nước gia nhập WTO và tổ chức các buổi đào tạo cho các quan chức chính phủ để giúp họ điều hướng quá trình phức tạp trong việc thực hiện các quy tắc của cơ quan thương mại.

Nỗ lực này nhằm khởi động quá trình tự do hóa thị trường lớn hơn đã chống lại sự phản kháng sâu sắc của ngành công nghiệp và quan liêu. Những người trong khu vực doanh nghiệp nhà nước lo sợ rằng sự cạnh tranh của nước ngoài sẽ đè bẹp các doanh nghiệp của họ. Ngành công nghiệp xe hơi thậm chí đã yêu cầu Giang Trạch Dân được bảo vệ nhiều hơn khi ông đang đàm phán về thỏa thuận gia nhập. Các bộ công nghiệp có quyền lực ở Bắc Kinh dấy lên ý tưởng rằng các quy tắc quốc tế giờ đây sẽ hạn chế quyền tự chủ hoạch định chính sách của họ. Ngành nông nghiệp phản đối việc mở cửa thị trường của Trung Quốc đối với hàng hóa được trợ cấp cao từ các nước phát triển.

Các doanh nghiệp nước ngoài ngay lập tức được hưởng lợi từ các biện pháp sau khi Trung Quốc gia nhập. Đến năm 2003, khoảng 70% các công ty Hoa Kỳ được khảo sát tại Trung Quốc báo cáo rằng các cải cách trong nước của Trung Quốc đã cải thiện môi trường kinh doanh của họ “ở một mức độ lớn” hoặc “ở mức độ rất lớn”. Những biện pháp đó sẽ không xảy ra nếu không có sự thúc đẩy từ bên ngoài của việc gia nhập WTO. Và chúng phản ánh mức độ mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã thành công trong việc sử dụng các cam kết thương mại đa phương để thúc đẩy những thay đổi khó khăn trong nước.

Một Công Nhân trong nhà máy xi măng ở Yingtan, China, tháng Mười 2008

Nhưng hành động của chính quyền trung ương chỉ nói lên một phần của câu chuyện. Các nhà chức trách cấp địa phương, thoát khỏi sự giám sát trực tiếp của WTO, đã không phù hợp với cam kết của Bắc Kinh. Việc Trung Quốc gia nhập WTO đã hạn chế các nền kinh tế địa phương, mời gọi sự cạnh tranh của nước ngoài trong khi tạo cơ hội cho thương mại ở nước ngoài. Các chính phủ khu vực phải giữ cho nền kinh tế của họ phát triển trong khi đối phó với các mối đe dọa nhập khẩu tiềm ẩn và theo đuổi lợi nhuận xuất khẩu tiềm năng. Một số lãnh đạo địa phương phản ứng bằng cách tự do hóa thị trường và tạo điều kiện cho các quy định thân thiện hơn với doanh nghiệp, nhưng nhiều người lại tìm cách chống lại việc mở cửa và thúc đẩy lợi ích của chính họ theo những cách khác.

Ví dụ, tỉnh An Huy đã ban hành một chính sách công nghiệp vào năm 2001 dựa trên thành công của Hàn Quốc trong xuất khẩu xe hơi, nhắm mục tiêu hỗ trợ của nhà nước cho các công ty được ưu chuộng. Các nhà chức trách ở tỉnh Sơn Đông lưu ý rằng vùng đất này nên “nắm bắt cơ hội” do việc gia nhập WTO tạo ra để mở rộng và phát triển ngành công nghiệp đóng tàu - điều này không có nghĩa là tự do hóa mà là tăng các khoản tín dụng ưu đãi và trợ cấp để mở rộng xuất khẩu ra khỏi tỉnh. Các khu vực pháp lý khác, nhỏ hơn đã đối phó với nguy cơ cạnh tranh gia tăng bằng các biện pháp can thiệp mạnh mẽ hơn nhằm trấn áp các lực lượng thị trường, sử dụng các chỉ thị hành chính để định hình lại các doanh nghiệp địa phương. Ví dụ, quận tự trị Yanbian, ở đông bắc Trung Quốc, đã khởi động một động lực tái cấu trúc vào năm 2003 để củng cố ngành công nghiệp xi măng của mình. Thay vì để thị trường quyết định doanh nghiệp nào sẽ phát triển mạnh và doanh nghiệp nào sẽ chết, chính quyền địa phương chọn kẻ thắng người thua, tước bỏ giấy phép kinh doanh, cắt nguồn cung cấp điện và tháo dỡ máy móc thiết bị của các nhà máy được cho là quá nhỏ hoặc không hiệu quả.

Theo đó, việc Trung Quốc gia nhập WTO đã tạo ra một loạt các thay đổi, thường là theo các hướng trái ngược nhau. Ban đầu, nó thúc đẩy các nỗ lực sâu rộng nhằm tự do hóa nền kinh tế, định hình lại các chính sách để phù hợp với các quy tắc quốc tế, củng cố các thể chế để hỗ trợ thị trường tự do và giảm vai trò can thiệp trực tiếp của nhà nước - làm thay đổi cục diện kinh tế Trung Quốc và mở rộng phạm vi cho các doanh nghiệp tư nhân và nước ngoài kinh doanh ở Trung Quốc. Nhưng quốc gia này đã không đi theo hướng tự do hóa. Các chính phủ địa phương đã áp dụng rất nhiều chiến lược để theo đuổi tăng trưởng kinh tế, nhiều chiến lược trong số đó hoàn toàn trái ngược với chương trình nghị sự tự do hóa của Bắc Kinh. Một sự khác biệt rõ ràng trong nội bộ các chính sách kinh tế của Trung Quốc đã xuất hiện, với một số bộ phận của nhà nước tăng cường cam kết tự do hóa thị trường và những bộ phận khác đi theo con đường ổn định hơn. Trung Quốc đã hoàn thành phần lớn các điều khoản khi gia nhập WTO trong vòng vài năm. Thuế suất đối với hàng nhập khẩu nước ngoài đã được cắt giảm và nhiều rào cản phi thuế quan đã được loại bỏ. Thẩm quyền tham gia vào hoạt động ngoại thương, trước đây bị hạn chế đối với các DNNN và các công ty nước ngoài nằm trong các đặc khu kinh tế, đã được mở rộng cho tất cả các công ty, bao gồm cả các doanh nghiệp tư nhân của Trung Quốc. Bắc Kinh đã cải thiện đáng kể các biện pháp bảo vệ pháp lý và giảm bớt gánh nặng hành chính cho các doanh nghiệp. Đầu tư nước ngoài một lần nữa tăng vọt vào Trung Quốc, sau khi giảm mạnh trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á vào cuối những năm 1990.

NHÀ NƯỚC TIÊN TIẾN
Tuy nhiên, những cải cách thân thiện với thị trường sẽ sớm mất đi sự chú ý đối với chính quyền trung ương. Các nhà quan sát ở Trung Quốc sử dụng thuật ngữ guojin mintui, hay "nhà nước tiến bộ, khu vực tư nhân thoái lui", để mô tả sự trượt dốc của chính quyền trung ương bắt đầu vào khoảng giữa thập kỷ đầu tiên của thế kỷ này đối với sự can thiệp nhiều hơn của nhà nước vào nền kinh tế. Một số yếu tố bên trong và bên ngoài đã thúc đẩy chính quyền trung ương quyền lực của Trung Quốc nắm lấy chủ nghĩa tư bản nhà nước. Trong vài năm đầu tiên sau khi gia nhập, các bộ ủng hộ cải cách ở Bắc Kinh đã thúc đẩy chương trình nghị sự về tự do hóa thị trường, được ủy quyền trong các cam kết của Trung Quốc với WTO. Bộ Thương mại, cơ quan thương mại của Trung Quốc, đã dẫn đầu các nỗ lực để hài hòa chế độ thương mại của Trung Quốc với các quy tắc quốc tế. AQSIQ, cơ quan quản lý chất lượng mới, đã khuyến khích việc áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế và thiết lập mối liên kết trực tiếp với WTO để quản lý các xung đột tiềm ẩn. Các cơ quan này càng được hưởng lợi từ sự lãnh đạo của Giang Trạch Dân và Chu Dung Cơ, những người không chỉ có tư tưởng cải cách tốt về mặt tư tưởng mà còn có thể gây khó khăn cho bộ máy quan liêu trung ương rộng lớn của đất nước để duy trì các cải cách. Dưới thời hai nhà lãnh đạo, chính phủ đã tiến hành các cải cách kinh tế vĩ mô quan trọng để điều chỉnh lại các thỏa thuận phân chia doanh thu giữa trung tâm và địa phương, kiểm soát lạm phát tốt hơn và cải thiện sự giám sát của trung ương đối với lĩnh vực ngân hàng. Và trong một cuộc tái cơ cấu hành chính lớn vào năm 1998, Chu Dung Cơ đã cắt giảm một nửa bộ máy hành chính trung ương, từ 8 triệu xuống còn 4 triệu người, và cắt giảm số lượng các bộ trung ương từ 40 xuống còn 29.

Nhưng khi Trung Quốc hoàn thành các cam kết với WTO đúng tiến độ, các lực lượng ủng hộ tự do hóa đã mất đà; Việc nhanh chóng đáp ứng các điều khoản gia nhập của Trung Quốc đã có tác dụng loại bỏ tính cấp bách của cải cách. Nếu không có áp lực từ bên ngoài mà việc gia nhập WTO lần đầu tiên đưa ra vào năm 2001, những người theo chủ nghĩa cải cách ở Bắc Kinh khó có thể tiếp tục thúc đẩy tự do hóa lớn hơn. Thay vào đó, các cơ quan đối thủ giám sát chính sách công nghiệp đã có được vĩ độ để mở rộng ảnh hưởng của họ.

Sự thay đổi quyền lực quan liêu này kết hợp với sự thay đổi lãnh đạo vào năm 2003 từ Giang và Chu thành Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và Thủ tướng Ôn Gia Bảo. Các nhà lãnh đạo ít khác biệt về quan điểm thiết yếu về cải cách hơn là khả năng kiểm soát bộ máy hành chính nhà nước. Hồ Cẩm Đào và Ôn Gia Bảo không có sức mạnh chính trị của những người tiền nhiệm của họ để kỷ luật nhà nước. Đặc biệt, Ôn Gia Bảo đã dành phần lớn sự nghiệp của mình trong chính quyền trung ương. Ông đã vươn lên dẫn đầu nhờ sự hỗ trợ từ các mạng lưới ăn sâu vào bộ máy quan liêu ở Bắc Kinh. Mặc dù điều này có thể đã cho ông ta một số lợi thế trong việc hiểu được hoạt động bên trong của nhà nước trung ương, nhưng nó cũng khiến ông phải chú ý đến bộ máy quan liêu đó. Không giống như Chu Dung Cơ, người đã có thể giảm một nửa quy mô của chính quyền trung ương vào năm 1998, nỗ lực của Ôn Gia Bảo trong việc tái cơ cấu hành chính vào năm 2003 tương đối không thành công. Các báo cáo vào thời điểm đó chỉ ra rằng Ôn Gia Bảo dự định giảm số lượng bộ xuống còn bảy bộ, nhưng cuối cùng ông chỉ cắt bỏ một cơ quan trung ương. Thay vào đó, các cơ quan chuyên trách về chính sách công nghiệp, chẳng hạn như Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia, đã đạt được ảnh hưởng lớn hơn: NDRC được biết đến một cách không chính thức với tên gọi “Hội đồng Nhà nước nhỏ”. Vào năm 2008, Bộ Công nghiệp và Công nghệ Thông tin mới được thành lập đã bổ sung vào vai trò hoạt động ngày càng tăng của chính quyền trung ương trong việc ban hành các chính sách công nghiệp cố định.

Nguyên nhân của cải cách ủng hộ thị trường đã bị giáng một đòn mạnh hơn nữa là do các thành viên WTO không đồng ý với một gói toàn diện khác về tự do hóa thương mại trong khuôn khổ Vòng đàm phán Doha tại Geneva năm 2006. Bất đồng về trợ cấp nông trại và thuế nhập khẩu đã làm dấy lên căng thẳng trong cơ quan thương mại, và sự bế tắc sau đó đã củng cố bàn tay của các cơ quan giám sát chính sách công nghiệp ở Bắc Kinh và không tuân theo các mệnh lệnh thân thiện với thị trường của WTO. Sự thất bại trong cơ quan thương mại có nghĩa là các nhà cải cách Trung Quốc không thể lặp lại thành công của năm 2001, thiếu động lực bên ngoài đổi mới để tự do hóa trong nước. Quỹ đạo chính sách mới của chính quyền trung ương bắt đầu trở nên rõ ràng trong lần lặp lại năm 2006 của Kế hoạch 5 năm, kế hoạch chi tiết chính sách định kỳ của Trung Quốc. Nó nhấn mạnh đến sự đổi mới trong nước và giảm bớt sự phụ thuộc của Trung Quốc vào công nghệ nước ngoài, tái khẳng định vai trò thống trị của nhà nước trong nền kinh tế — và chắc chắn sẽ không đồng ý với các công ty nước ngoài kinh doanh ở Trung Quốc. Theo các cuộc khảo sát hàng năm của Phòng Thương mại Hoa Kỳ tại Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đối với các thành viên của tổ chức này, tình cảm tích cực giữa các công ty Hoa Kỳ hoạt động tại Trung Quốc đã giảm xuống mức thấp nhất mọi thời đại vào năm 2006.

VÔ SỐ THAM GIA
Trung Quốc có thể đã dập tắt hy vọng rằng nước này sẽ trở thành một nền kinh tế thị trường tự do tự do, hội nhập tốt vào hệ thống kinh tế quốc tế. Nhưng ngay cả bây giờ, mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước của nó không phải là điểm nhấn mà nhiều người nghĩ ra. Xét trên nhiều khía cạnh, Trung Quốc vẫn sống dưới cái bóng của việc gia nhập WTO. Cuối cùng, hệ thống Trung Quốc không có khả năng chứng tỏ đủ mạnh để chống lại hoàn toàn các tác động tự do hóa của toàn cầu hóa hoặc đủ phối hợp để theo đuổi tham vọng của mình trên trường toàn cầu một cách hiệu quả thông qua các DNNN.

Theo một số cách, tư cách thành viên WTO củng cố sự bất lực của chính quyền trung ương trong việc ngăn chính quyền địa phương giải thích các chỉ thị cấp cao hơn để phục vụ lợi ích của chính họ. Việc gia nhập WTO đã mang lại một luồng vốn nước ngoài mới vào Trung Quốc, làm giảm sự phụ thuộc của các chính phủ địa phương vào nguồn vốn từ Bắc Kinh và cung cấp cho họ các nguồn lực thay thế để theo đuổi các mục tiêu của riêng họ — và sự linh hoạt trong việc bỏ qua các lệnh từ thủ đô. Ví dụ, bất chấp mong muốn của Bắc Kinh trong việc định hướng tăng trưởng kinh tế xung quanh việc tăng năng suất, thúc đẩy phát triển công nghệ và đào tạo lực lượng lao động có tay nghề cao hơn, các chính phủ địa phương đã cố định một cách tiếp cận định lượng để tăng trưởng dựa vào đầu tư vốn và các dự án phát triển cao cấp, làm suy yếu nỗ lực quốc gia. Thay vì đầu tư dài hạn để nâng cao năng suất của doanh nghiệp và năng lực đổi mới của họ, các quan chức địa phương tìm kiếm đầu tư trực tiếp nước ngoài để mở rộng sản lượng nhằm thu lợi ngắn hạn, dẫn đến các dự án trùng lặp công việc của người khác và phát sinh vấn đề thừa công suất.

Chính sách của Trung Quốc về cái gọi là phương tiện sử dụng năng lượng mới (xe điện và xe hybrid) minh họa cho sự phân chia này. Vào năm 2012, Hội đồng Nhà nước của chính phủ trung ương đã ban hành một chính sách công nghiệp về những phương tiện như vậy, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thúc đẩy đổi mới và cảnh báo rõ ràng các chính quyền địa phương chống lại việc “đầu tư chất lượng thấp một cách mù quáng và xây dựng trùng lặp”. Nhưng cùng năm đó, tỉnh Hồ Bắc đã ban hành chính sách riêng của mình, trong đó bỏ qua sự tập trung của chính quyền trung ương vào đổi mới công nghệ và sản xuất chất lượng cao và thay vào đó nhấn mạnh nhu cầu “xúc tiến đầu tư” và “sản xuất quy mô lớn” để mở rộng quy mô sản xuất các phương tiện giao thông. Hồ Bắc cũng không đơn độc trong việc thúc đẩy mở rộng nhanh chóng và bỏ qua yêu cầu dài hạn về nâng cao năng lực công nghệ. Đến năm 2017, chính quyền trung ương đã phải ban hành một chỉ thị mới để hạn chế sự đầu tư quá mức của chính quyền địa phương vào việc sản xuất các phương tiện sử dụng năng lượng mới.

Xung đột tương tự làm ảnh hưởng đến tham vọng kinh tế ở nước ngoài của Trung Quốc. Mặc dù một số DNNN (đặc biệt là các DNNN trong các lĩnh vực chiến lược, chẳng hạn như ô tô và vận tải biển) vẫn giữ định hướng thương mại ổn định hơn, nhưng không phải tất cả đều là đại lý trung thành hoặc gương mẫu đáng tin cậy của chủ nghĩa tư bản nhà nước. Việc Trung Quốc gia nhập WTO đã cấp nhiều quyền kinh doanh nước ngoài hơn cho các doanh nghiệp tư nhân trong nước, hạ thấp các rào cản nhập khẩu và cho phép các công ty tư nhân hoạt động tự do hơn. Sau khi chịu sự cạnh tranh của nước ngoài và các quy tắc toàn cầu, nhiều DNNN - đặc biệt là những DNNN tham gia vào các lĩnh vực có tính cạnh tranh cao không được bảo vệ bởi chính sách công nghiệp của nhà nước - trở nên giống các chủ thể thương mại truyền thống hơn, phản ứng với các tín hiệu giá giống như các doanh nghiệp tư nhân. Không nhất thiết là các DNNN của Trung Quốc sẽ đóng vai trò là tác nhân của quy chế kinh tế ở nước ngoài của Trung Quốc. Thay vào đó, mức độ mà một DNNN có thể phục vụ trực tiếp lợi ích của Bắc Kinh được xác định bởi một loạt các yếu tố, bao gồm khả năng cạnh tranh hoặc tầm quan trọng chiến lược của một lĩnh vực cụ thể, mức độ mà chính quyền trung ương có thể giám sát hành vi ở nước ngoài của công ty và bối cảnh chính trị cụ thể của quốc gia mà công ty đang hoạt động.

NHỮNG GÌ KHÔNG LÀM
Một số tác nhân nhà nước và các tổ chức phi chính phủ Trung Quốc coi lợi ích của họ là phù hợp với các quy tắc kinh tế quốc tế; những người khác tìm cách khai thác những lỗ hổng trong quản trị toàn cầu. Một số hành xử đáng tin cậy như những đặc vụ của Bắc Kinh, trong khi những người khác tích cực phá hoại chính sách quốc gia để theo đuổi những lợi ích hẹp hòi của riêng họ. Những động lực này vẫn tồn tại ngay cả khi Tập Cận Bình đang tìm cách củng cố quyền thống trị của ĐCSTQ trên nhiều khía cạnh của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội Trung Quốc. Bất chấp những nỗ lực của Tập Cận Bình, tư thế kinh tế toàn cầu của Trung Quốc chủ yếu vẫn là sản phẩm của nền chính trị nội bộ lộn xộn của đất nước và không phải là kết quả của một kế hoạch tổng thể phối hợp.

Thực tế này làm phức tạp thêm các vấn đề đối với Washington và các chính phủ khác. Với vô số các tác nhân và lợi ích liên quan đến các vấn đề kinh tế của Trung Quốc, ngoại giao nhà nước truyền thống, tập trung vào liên lạc giữa các thủ phủ quốc gia, là cần thiết nhưng vẫn chưa đủ. Các tác nhân cơ bản, chẳng hạn như các tỉnh và thành phố, nắm giữ quyền lực đáng kể đối với các vấn đề kinh tế. Hành động của các công ty Trung Quốc không nhất thiết thể hiện ý chí của Bắc Kinh. Do đó, các quốc gia phải thực hiện một cách tiếp cận đa hướng để can dự với Trung Quốc ở các cấp độ khác nhau. Một chính sách thù địch công khai coi nhẹ sự đa dạng về lợi ích thúc đẩy nền kinh tế khổng lồ của Trung Quốc cuối cùng sẽ phản tác dụng.

Chính sách gần đây của Hoa Kỳ đã chứng minh cách không hề khuyến khích tự do hóa thị trường nhiều hơn ở Trung Quốc. Cuộc chiến mậu dịch Mỹ - Trung do chính quyền của cựu Tổng thống Donald Trump phát động đã tạo ra những điều kiện trái ngược với những điều kiện thúc đẩy cải cách thị trường hồi năm 2001. Washington đánh thuế đơn phương, khởi động các vụ tranh chấp thương mại, thực hiện lệnh cấm xuất khẩu và đặt các hạn chế đối với nước ngoài. đầu tư vào Hoa Kỳ. Chính quyền Trump đã đóng khung quan hệ với Trung Quốc trong điều kiện cạnh tranh có tổng bằng không và thậm chí còn đi xa đến mức đe dọa sự tách rời của nền kinh tế khổng lồ (và hoàn toàn gắn bó với nhau) của hai nước. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc coi những hành động này là một phần trong chiến lược thù địch của Hoa Kỳ nhằm kiềm chế hoặc làm suy yếu sự trỗi dậy của Trung Quốc. Cuộc đối đầu đã tiếp thêm sức mạnh cho những người theo chủ nghĩa dân tộc và những người bảo thủ phản đối tự do hóa thị trường, những người chỉ ra sự ép buộc của Hoa Kỳ là lý do để bảo vệ hơn nữa ngành sản xuất công nghệ cao của Trung Quốc và đảm bảo chuỗi cung ứng của đất nước. Chiến tranh mậu dịch đã khiến các quan chức ủng hộ cải cách bị thiệt thòi, những người đã kêu gọi nhiều thay đổi đối với chính sách của Trung Quốc mà Hoa Kỳ đã yêu cầu, chẳng hạn như tự do hóa lĩnh vực tài chính và nới lỏng các quy tắc xung quanh đầu tư nước ngoài. Những người theo chủ nghĩa cải cách của Trung Quốc chắc chắn có ít ảnh hưởng hơn những người đồng cấp vững chắc hơn của họ. Nhưng sự yếu kém tương đối của họ đã khiến họ trong quá khứ phải tìm kiếm đòn bẩy bên ngoài — như các quan chức có tư tưởng cải cách đã làm trong thời gian Trung Quốc gia nhập WTO. Động lực này không có nghĩa là bị hạn chế đối với thương mại. Chẳng hạn, các cơ quan quản lý ngân hàng của Trung Quốc đã đưa ra các khuôn khổ do Ủy ban Basel về Giám sát Ngân hàng (một ủy ban quốc tế gồm các chủ ngân hàng trung ương) đưa ra để vượt qua sự kháng cự của các ngân hàng nhà nước, DNNN và chính quyền địa phương trong việc giám sát hệ thống ngân hàng nhiều hơn.

Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ không nên tiếp tay cho những người theo chủ nghĩa dân tộc ở Trung Quốc bằng cách tập trung vào các mối đe dọa và trừng phạt. Một chiến lược tham gia rộng hơn mang lại lợi ích đáng kể đổi lại các cam kết của Trung Quốc đối với tự do hóa hơn nữa sẽ cung cấp cho các nhà cải cách trong nước loại đòn bẩy mà họ được hưởng vào năm 2001. Các sáng kiến được hỗ trợ bởi các thể chế đa phương sẽ có tính hợp pháp hơn so với các yêu cầu đơn phương của Washington. Ngày nay, các bộ phận của giới ưu tú chính trị Trung Quốc vẫn cởi mở trong việc áp dụng các tiêu chuẩn sản phẩm cao và các quy tắc định hướng thị trường của các thỏa thuận thương mại đa phương. Một số quan chức đương nhiệm và cựu quan chức Trung Quốc thậm chí đã nói tích cực về triển vọng Trung Quốc tham gia Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương, một thỏa thuận thương mại tự do, một bước đi có lợi cho Hoa Kỳ (mặc dù họ không phải là một bên tham gia. đối với thỏa thuận) bằng cách đưa sự giám sát bên ngoài nhiều hơn đối với các vấn đề có vấn đề, chẳng hạn như quản trị của các DNNN Trung Quốc và đầu tư nước ngoài vào Trung Quốc, vào mối quan hệ song phương.

Quá trình tự do hóa sâu rộng mà chính quyền trung ương của Trung Quốc bắt tay vào đầu thế kỷ này đã cho thấy những hiệu quả tích cực của việc nước này gia nhập WTO. Nhưng thật là ngây thơ khi mong đợi Trung Quốc mở cửa hoàn toàn nền kinh tế và hội nhập vào hệ thống mậu dịch quốc tế, cũng giống như bây giờ người ta đơn giản nghĩ rằng Trung Quốc đã từ bỏ cải cách tự do để hướng tới những tiện nghi quen thuộc hơn của chủ nghĩa tư bản nhà nước. Nền kinh tế Trung Quốc không bị thị trường hóa hoàn toàn cũng không hoàn toàn do nhà nước kiểm soát, và bất kỳ chính sách hợp lý nào của Trung Quốc đều không thể coi hệ thống này như một toàn vẹn nguyên khối.

YELING TAN is Assistant Professor of Political Science at the University of Oregon and the author of the forthcoming book Disaggregating China, Inc.: State Strategies in the Liberal Economic Order.
This essay was awarded a 2020 Emerging Scholars Global Policy Prize by Perry World House, the University of Pennsylvania’s global affairs hub.

Hồ Lạc Hồng dịch